（2）在政府各部门内部 在政府各部门内部，虽然人大的立法、预算、监督以及国务院的行政法规、发布的决定和命令等手段继续发挥作用，但基于各部门内部人事与组织合法化水平不够高的事实，我国宪法设定的命令、指示、规章、内部监督等细节调控手段须相应承担更为重要的功能，正是这些细节调控手段才使得政府各部门实行的行政首长负责制正当化。

宪法价值实现过程包括三个层面：首先是一个主体认知宪法文本价值的过程。国家秩序的内核是公民和国家基本关系的调适状态，或者说是公民权利与国家权力之间、国家权力之间的良性有序状态。

纵观世界各国宪法，宪法价值发生的典型模式有如下四种：（1）主体即成式：宪法价值的最大部分——主体部分是一次形成的，其他一些较小部分（并不是不重要）是以后不同时期逐渐形成的。两极主体之间的关系，取决于国家政权的基石——民主政治，取决于宪定的国体和政权组织形式。作为宪法价值实现的主体的社会，是指公民出于一定目的自愿组织起来的非国家性组织或人的自治共同体。没有国家秩序，公民自由就没有保障。另一方面，上述三者相互联系构成的系统与它的环境之间的关系。

（四）宪法价值实现的具体途径 途径之一：以宪法价值实现是否在具体主体间建立法律关系，分为通过具体法律关系的宪法价值实现和不通过具体法律关系的宪法价值实现。[22] 黑格尔：《逻辑学》上卷，商务印书馆1976年版，第122页。[6] 总体上讲，国家的一切权力属于人民可以通过两种途径实现：一种是人民作为国家的主人直接管理自身事务，不通过任何中介和代表，即直接民主。

[19] 同前注[1]，秦前红、陈家勋文。那么在党政机关合并设立和合署办公之后，新的机关如何继续发挥行政职能？面对新的机关，人大的职权是否会受到影响？这会涉及到行政活动合法化的问题，这也是本文所要讨论的问题。[22] 除了立法，人大的预算权、监督权和重大事项决定权同样为代议机关控制行政权的重要手段，这些手段不得在党政合并合署改革后被弱化。而政府为其各部门承担责任的前提是各部门内部实行科层制，也就是说上级必须享有对下级进行细节调控（Detailsteuerung）的权力，[15]否则权力与责任将不对等。

（1）功能与制度合法化 功能与制度合法化是直接由宪法确立的一种合法化形式。在人事与组织合法化方面，我国宪法第89条规定，国务院的职权包括审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。

在党政负责人合一的情况下，只要能够确保负责人具有足够的人事与组织合法性，其决定具有事务与内容合法性，那么即使党直接介入具体的行政事务，甚至党和政府一起管理，也不会降低事务与内容合法化水平。我国宪法第5条确立了依法治国原则，而依法行政又是依法治国的重要内涵。然而宪法第90条规定，各部、各委员会实行部长、主任负责制，考虑到立法、预算和监督手段的上述局限性，基于权责对等原则，仅通过法律、预算和监督来约束政府各部门的行政人员显然不够，部门内部的细节调控手段必不可少，且部长和主任应享有最终决策权。依照合法化链理论，仅当行政活动可以通过不间断的合法化链追溯至人民或代议机关时，才可认定行政活动具有合法性。

我国的行政命令、部门规章和行政监督属于典型的细节调控手段。除了立法，人大还可以通过预算手段决定年度行政任务的重点和方向，行政机关的任何财政活动均应在人大预算授权的范围内进行，受到预算原则的约束，并接受人大和审计机关的监督。张力：《党政机关合署办公的标准：功能、问题与重构》，载《政治与法律》2018年第8期。正如上文所述，党的工作机关不属于宪法意义上的国家权力，不构成合法化客体。

此外，既然党内法规的约束力主要针对党组织和党员干部，那么党内法规理应比国家法律更为严格。在中央，既然宪法规定总理全面领导国务院工作并代表国务院对全国人大及其常委会负责，那么党政合并合署后的新机关应继续接受国务院的领导。

[24]如果在例外情况下不得不以党的机关名义实施这一行为，则应将复议被申请人的范围扩大至党的机关，否则将无法维护行政复议这一部门内部细节调控手段的有效性。照此，在党政合并合署改革中，行政机关必须继续在执法、管理和服务等方面发挥宪法赋予的各项职能。

合法化链理论并不涉及横向分权问题，仅适用于在代议制民主中衡量行政活动的合法化水平，代议机关是否为最高国家权力机关对合法化链理论的适用没有本质影响。十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，这意味着改革的重点从以往行政系统内的大部制改革逐步转移到党政机关合并合署，旨在解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和问题，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。根据宪法第67条第9项，全国人大常委会在全国人大闭会期间有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。虽然我国宪法确立了行政首长负责制，并相应赋予了行政首长最终决策权，但《中国共产党党组工作条例（试行）》21条规定：党组实行集体领导制度。[4] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292. [5] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292. [6] Vgl. Ulli Christian Meyer, Das NeueSteuerungsmodell–VereinbarkeitmitdemDemokratieprinzip und kommunalverfassungsrechtlicheZulaessigkeit.2001. S.191. [7] 在人民主权原则中，合法化主体和合法化客体的概念可参见Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privat-organisierterInteressen in die Ausuebung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.190. [8] UtzSchliesky, Souveraenitaet und Legitimitaet von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des StaatsrechtsimeuropaeischenMehrebenensystem. Tuebingen 2004, S.31. [9] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.301. [10] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorieund zumVerfassungsrecht,1991, S.301. [11] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.302f. [12] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.303. [13] Eberhard Schmidt-Assmann,VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.357). [14] Vgl. Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privatorganisierterInteressen in die Ausubung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.215. [15] Eberhard Schmidt-Assmann, VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in：Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.358). [16] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.308. [17] BVerfGE 83，60（72）。较之于法律、预算等手段，细节调控手段对相对方的约束力更强，给其留下的自由空间更小。

与某些特定的职能、利益或事件相关群体的集合不能构成我国宪法中的人民。随着党政机关合并合署改革的推进，从宪法理论上分析党政关系将面临新的挑战。

[10] 不能否认，我们这里讨论的合法化形式是在宪法确立的民主原则范畴中，涉及行政权被宪法创设之后，其每一次行使的合法化，即来源于的过程。（1）在人大与政府各部门的行政首长之间 《中国共产党党内法规制定条例》2条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

第49条规定：公务员晋升职级，根据个人德才表现、工作实绩和任职资历，参考民主推荐或者民主测评结果确定人选，经公示后，按照管理权限审批。与此相应，根据权责一致原则，总理全面领导国务院工作。

在党政合并合署改革之后，新机关内部的细节调控手段不得被替代或弱化，尤其不得被合法化链以外的个人或组织所干扰。根据上文所述，我国的细节调控手段还包括一种特殊的监督形式，即通过行政复议进行的监督。较之于人事与组织合法化，事务与内容合法化是更为本质的合法化形式。其中，人事合法化指的是每一位行政人员的录用和辞退都应该通过一条不间断的链追溯至代议机关。

换言之，一切国家权力的合法性均由人民赋予，人民构成合法化主体，而国家权力则为合法化客体。然而，这一结论完全建立在假设的基础之上。

照此，不属于职务范围的公务行为在组织上就不具备合法性。（二）党政机关合并合署改革产生的影响 根据合法化链理论，国家权力的合法化通过不同的形式来源于人民。

[25] 四、结语 党的工作机关与行政机关的合法化来源不同。[25] 姬亚平认为应以公法主体代替行政主体概念，以包容党的组织。

我国宪法第2条规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。[18] 通过对我国宪法具体条款的分析，同样可以得出这一结论。虽然和西方议会一样，全国人大也是代议机关并行使立法权，但其同时是我国的最高国家权力机关，除了享有立法、预算、监督等职权，全国人大还享有重大事项决定权。在实践中，大部分行政工作人员通常由任免机关授权各部门领导及任免机关的人事部门任命。

[7]合法化主体对合法化客体控制和影响的形式被称为合法化形式，而合法化主体对合法化客体的控制强度和影响程度被称为合法化水平。此外，我国的细节调控手段还包括行政内部的监督，主要有上级对下级的监督以及一种特殊的监督形式，即通过行政复议进行的监督。

然而这并不能否认上述关于行政活动合法化问题的理论同样可以在我国宪法中体现出来。此外，新机关继续受到国务院制定的行政法规、发布的决定和命令的约束，国务院有权改变或者撤销新机关发布的不适当的命令、指示和规章。

正是由于党的工作机构与行政机关的合法化来源并不相同，在传统上，党组织通常只处理党务，并不直接行使国家权力并管理国家事务。在我国，虽然中国共产党的领导地位使党内法规对国家权力产生了强大的影响力，党内法规通过调整国家机关中的党组织、党员的行为，间接触及对国家事务的治理，但其在传统上仍被视为一种团体组织的内部规定，[19]其合法性来源于中国共产党的合法性。